17 de setembro de 2015

Legitimando o próximo ciclo do Programa da Melhoria da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB) perante as equipes

Autor: Fabiana da Cunha Saddi - Faculdade de Ciências Sociais/UFG


O Departamento de Atenção Básica do Ministério da Saúde (DAB/MS) finalmente disponibiliza de forma sistematizada os resultados do PMAQ-AB, de 2012. Tal disponibilização se encontra editada em três volumes da publicação “Retratos da Atenção Básica no Brasil n. 2”. O PMAQ consiste em um tipo de programa de “pagamento por desempenho”, conhecido internacionalmente pela sigla “P4P”, porém com distinções politicamente significativas em relação ao mesmo tipo de programas adotados em outros países e, em especial, em países desenvolvidos.  Nestes, estes programas caracterizam-se sobretudo como avaliações de desempenho e, antes mesmo de ter sido implementada a versão brasileira, sofreram críticas por vários setores da academia naqueles países, tendo em vista a sobrecarga de trabalho e direcionamento para as metas do programa, por exemplo.


No Brasil, por sua vez, além do programa trabalhar com alvos específicos destinados a aprimorar o desempenho do atendimento relacionado a determinadas doenças consideradas prioritárias, o PMAQ possui um componente censitário (levantamento de censo do imobiliário e estrutura dos postos de saúde) essencial no atual estágio da Estratégia Saúde da Família (ESF) no Brasil, presente em todos os municípios. O PMAQ possui ainda um componente de pactuação, que viabilizou sua implementação em milhares de municípios no Brasil. Foi ainda avaliado pelas equipes no período da “auto-avaliação” e posteriormente avaliado por universidades contratadas para tal fim nos estados do país. Trata-se de levantamento de dados com instrumentos de pesquisas detalhados (tipo surveys) em cada uma de suas fases, abarcando itens/componentes como: características das Unidades Básicas de Saúde, insumos, medicamentos e ações da gestão para qualificação das equipes. Dados foram disponibilizados pelas equipes de milhares de unidades de saúde no Brasil e por pesquisadores da avaliação externa, sincronizados/transmitidos para o DAB/MS. De forma que estes dados, agora organizados e sistematizados nestes 3 cânones, serão de grande importância para gestores, equipes e pesquisadores em todo o Brasil.

 

Esta publicação e a publicização destes resultados por meio de livros disponíveis para download pelo público em geral pode ser vista como parte de um processo de reivindicação da legitimação desta política pública por parte do Ministério da Saúde e Presidência e, neste processo, com possibilidade de efeito legitimador tremendo perante os profissionais e gestores de linha de frente da ESF, nos postos de saúde de família em todo o país. Em pesquisa recentemente realizada junto às equipes da ESF em Goiânia, sob coordenação desta autora, boa parte dos membros das equipes queixavam-se da falta de transparência e de divulgação dos resultados do programa. Relataram ainda que a adesão das equipes ao programa deveu-se, em primeiro lugar, ao fato dele ter sido imposto “de cima para baixo”. Embora de forma diferenciada entre equipes e Distritos Sanitários analisados, em geral não se verificou, de forma predominante, um alto grau de compreensão e envolvimento com o programa na cidade em questão, mas foi visto como um procedimento a mais no processo de trabalho (e cujos resultados ainda não haviam sido repassados). 

 

Nesta temática dos desafios e inter-relações entre elaboração/decisão e implementação, e no que diz respeito à forma como os atores inseridos neste processo participaram e consentiram com o mesmo, se poderia chamar a atenção para características próprias do processo de decisão pactuada do PMAQ na Comissão Intergestores Tripartite (CIT): com a predominância do componente técnico e emergencial na pactuação, apesar das discussões e discordâncias políticas e técnicas entre gestores do DAB e entes federativos e seus representantes - de modo semelhante ao que ocorreu em poucos dias em relação ao próximo ciclo do PMAQ. Outros aspectos políticos poderiam ainda ser mencionados.

 

No entanto, a chegada desta esperada publicação do PMAQ-AB 2012 à cena da política e da política pública, e sob a perspectiva da decisão política e de sua inter-relação com a implementação, ofusca outros fatores políticos relacionados ao PMAQ no momento, pois mantém-se o foco sobre e revaloriza-se o caráter legitimador do programa do ponto de vista da decisão/elaboração. O tempo desta publicação mostra-se ainda politicamente significativo: com potencial para impactar de forma positiva o início de mais um ciclo do programa, já pactuado na CIT. 

 

Esta busca por legitimação via publicações e outros meios de comunicação consiste em estratégias políticas rotineiras utilizadas pelo Ministério da Saúde e outras burocracias. No entanto, o quanto positivamente esta publicação poderá de fato impactar a continuidade do PMAQ na linha de frente da ESF, legitimando (e/ou continuando a legitimar) na ponta a continuação do programa perante as equipes, dependerá se as mesmas terão acesso a estes resultados e, em especial, da forma como estes dados, bem como os objetivos, motivações, diretrizes/desenho do PMAQ serão transmitidos para a linha de frente (equipes). Ou seja, na manutenção deste processo de legitimação pretendido/reivindicado, a temática dos desafios e contradições da política pública virá à tona: será importante que seja fortalecida a aproximação da gestão federal/municipal vis-à-vis às equipes neste processo de (re)ganho de confiança e legitimação do PMAQ. Este processo de revalorização e geração de maior entendimento sobre o PMAQ junto às equipes tende a mostrar-se como condição política básica para que este possa ter sucesso no ciclo vindouro, quando o componente censitário não mais será tão relevante como antes, e em que outros aspectos político administrativos, além dos números dos “Retratos da Atenção básica” poderão vir à tona no período.

 

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