31 de maio de 2019

Entrevista do mês de maio: Rogério Queiroz

Autor: Inês Costal e Patrícia Conceição


Promotor de Justiça com atuação marcada pela defesa do direito à saúde e coordenador do Centro de Apoio Operacional de Defesa da Saúde (CESAU) do Ministério Público (MP) do Estado da Bahia, Rogério Queiroz é o entrevistado do mês de maio do Observatório de Análise Política em Saúde (OAPS). Colaborador da Comissão de Aperfeiçoamento e Fomento da Atuação do MP na Saúde do Conselho Nacional de Saúde e integrante do Grupo Nacional de Direitos Humanos do Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais de Justiça, Rogério aborda temas como os limites e desafios da atuação do MP na atual conjuntura, o fenômeno da judicialização na saúde, os alicerces e estacas de resistência do Sistema Único de Saúde (SUS) e, ainda, a importância do Ministério Público sair de uma posição confortável e entrar no campo da política negociada. “O Ministério Público tem a sua face repressiva e a de construção de política pública. Se eu tenho os mesmos propósitos e tenho, acima de tudo, os mesmos valores das pessoas com as quais eu devo interagir para trabalhar na construção de política pública, o diálogo é a única arma necessária”, opinou. Boa leitura!

 

Observatório de Análise Política em Saúde: A Constituição de 1988 redefiniu o papel do Ministério Público (MP), que passou a exercer a função de defensor da democracia e dos direitos individuais e coletivos, muitos deles ameaçados na conjuntura recente. Quais são os limites e desafios à atuação do MP neste cenário?

 

Rogério Queiroz: Na Constituição de 1988 o Ministério Público (MP) não participou da construção do SUS, estava preocupado com seu próprio desenho já que durante o regime militar, em certa medida, o MP foi instrumento dessa repressão. Processos criminais, inclusive contra presos políticos, eram propostos pelo Ministério Público, seja o Ministério Público Militar, no caso de processos que tramitaram na Justiça Militar, seja o Ministério Público Estadual (MPE) e o Federal (MPF), com algumas atribuições do MP inclusive funcionando como procuradorias do ente público, ou seja, como advogados do ente público.

 

Com esse redesenho do Ministério Público houve uma preocupação do legislador constituinte em criar uma instituição que fosse garantidora do regime democrático e essa expressão está na Constituição: garantir o regime democrático, os direitos sociais e individuais indisponíveis, portanto, é muita coisa. Nós imaginávamos que pudéssemos ter uma ameaça de retrocesso logo depois do processo constitucional, no entanto, isso não aconteceu. De lá para cá o Ministério Público tem trabalhado nessas pautas, mas tem uma série de limitações.

 

A principal limitação do Ministério Público é a sua forma de atuação. O processo civil está velho e não responde ao desafio que é garantir o regime democrático, defender o regime democrático e os direitos sociais e individuais indisponíveis. Talvez os individuais indisponíveis sejam mais fáceis, através da tão falada judicialização. Mas quando falamos na defesa de direitos sociais, na preservação da democracia, o processo civil não é capaz de dar essas respostas. Primeiro, o processo civil é bilateral, é uma tese contra uma antítese, e quando nós estamos diante de um desafio dessa monta, a preservação do regime democrático, nós temos uma multilateralidade, temos causas diversas, temos atores diversos que não são comportados dentro do processo. Talvez essa forma de atuar pautada na bilateralidade do processo civil esteja velha e só possa ser suplantada de maneira eficiente através da política, não necessariamente da política partidária, mas a política na qual os atores sociais se fazem presentes e mostram sua força com o objetivo de preservar aquilo que foi tão caro no renascimento da democracia brasileira.

 

Observatório de Análise Política em Saúde: Há iniciativas para revisão desse código?

 

Rogério Queiroz: As atribuições do Ministério Público estão constantemente sob ataque. No último levantamento que nos foi divulgado havia mais de 2 mil projetos de lei ordinária tramitando que, de alguma forma, atingiam a atuação do Ministério Público e mais um sem-número de emendas constitucionais. As pessoas referem-se à ‘modernização do Ministério Público’ e todas as vezes que nós ouvimos falar em ‘modernização’ de alguma política ou instituição que de alguma forma impõe restrição a quem está no poder, nós precisamos ficar atentos. Claro que o Ministério Público por vezes tem os seus erros, afinal é feito por pessoas humanas, portanto falíveis, mas os mecanismos precisam ser ajustados no momento oportuno. Até o momento tem que ser avaliado para esses ajustes que se dizem necessários.

 

Observatório de Análise Política em Saúde: É o momento?

 

Rogério Queiroz: Eu penso que não. Estamos ouvindo falar, por exemplo, da modificação da composição ou da retirada de alguns ministros do Supremo Tribunal Federal (STF). Embora possamos, individualmente, ter as nossas críticas individuais ou coletivas ao Supremo Tribunal Federal, o que aconteceu ontem, dia 23 de maio de 2019, quando o STF, através de uma ADPF [Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental], reconheceu a possibilidade de se punir a homofobia, independentemente de uma nova lei, sinaliza que nós temos uma maioria progressista no Supremo Tribunal Federal. A modificação pontual, ou seja, sobre um ministro ou sobre a estrutura do próprio Supremo, pode comprometer essa maioria progressista favorável à implementação de direitos fundamentais no Brasil.

 

Observatório de Análise Política em Saúde: A partir de sua trajetória profissional, marcada pela atuação em defesa do direito à saúde, você acredita que ainda estamos longe de ter um reconhecimento deste direito como uma questão de cidadania pela sociedade brasileira? De que forma o desconhecimento da população em geral sobre o Sistema Único de Saúde funciona como um entrave para a participação popular?

 

Rogério Queiroz: Essa pergunta é diretamente ligada ao nosso déficit educacional, quanto mais acesso à educação formal e à cultura de modo geral mais as pessoas passam a ter senso crítico. Os direitos são garantidos na Constituição, e quem trabalha no Sistema Único de Saúde sabe disso, mas por vezes são percebidos pela população como um favor de algum gestor de momento. E não são favores, são implementação de políticas públicas que foram deixadas pelo legislador constituinte e que são, de maneira muito lenta e muitas vezes incompleta, implementadas pelos gestores desde então.

 

Eu penso que o nascimento da judicialização foi consolidado a partir do ano 2000, pelo Supremo Tribunal Federal, e é meio que um grito de ‘basta!’ pelo que não foi implementado até então. Não estou defendendo a judicialização, mas resgatei esses julgados e naquele momento parecia um grito de ‘basta!’. Se a nossa população tivesse a capacidade de exigir dos gestores, do Ministério Público, do Judiciário, por ela mesma, a implementação das políticas públicas não como um favor, mas como a construção, a concretização do legado do legislador constituinte, certamente nós teríamos avançado muito mais.

 

Os grandes exemplos do Sistema Único de Saúde são os programas realmente universais, como eles funcionam melhor porque atingem uma camada da sociedade que tem conhecimento, tem acesso à educação formal para exercitar esse direito diretamente, independentemente da intermediação do Ministério Público. Toda vez que o Ministério Público tiver que se destacar para a implementação de uma política é um sinal de que nossa democracia está capenga, nossa democracia precisa de uma espécie de amparo de uma instituição para o exercício democrático. Isso não é bom para nós, mesmo os membros do Ministério Público, que também somos cidadãos e precisamos exercer a nossa cidadania diretamente, sem intermediários.

 

Observatório de Análise Política em Saúde: No final de 2017, durante o simpósio “30 anos do SUS: o que deu e o que não deu certo”, você avaliou que era preciso “fincar estacas de resistência” e que não era “o momento de avançar, mas sim de preservar essas conquistas”. Na atual conjuntura, como você atualizaria sua avaliação sobre as estratégias de defesa do direito à saúde e do Sistema Único de Saúde no Brasil?

 

Rogério Queiroz: Penso que as estacas estão relativamente resistentes. Se nós avaliarmos o que se passa com o Sistema Único de Saúde, embora mais lentamente, ele continua avançando – claro que de uma forma muito mais lenta. Sofremos com a Emenda Constitucional 86, que criou os subpisos, um deles, inclusive, implicava em um aporte inferior ao que já era praticado pelo Governo Federal; tivemos a Emenda 95; tivemos questionamentos no Supremo Tribunal Federal de determinadas políticas públicas e a universalidade, talvez, seja a que melhor garanta o Sistema Único de Saúde como nós queremos que funcione.

 

Mas eu penso, como otimista que sou, que os alicerces estão mantidos. Talvez o vendaval tenha ficado mais forte, mas as instituições, a academia, os gestores, técnicos – nós temos técnicos extremamente bem intencionados e capazes de implementar o Sistema Único de Saúde. Claro que eles encontram déficit de financiamento e muitas vezes dificuldade no poder decisório político em suas unidades para implementar essas políticas, mas temos profissionais altamente gabaritados e a preservação dessas pessoas. São essas estacas que estão garantindo a continuidade do nosso Sistema Único de Saúde. Eu gosto muito quando o professor Jairnilson Paim diz que nós vamos continuar tendo um SUS, talvez não o SUS que sonhamos, mas penso que essas estacas estão preservadas, pelo menos, por enquanto. Nós estamos mantendo o que nos foi legado até então, com algum retrocesso, mas talvez não tenhamos avançado o quanto nós desejássemos.

 

Observatório de Análise Política em Saúde: O acompanhamento das decisões judiciais relativas à saúde no período 2017/2018, realizado pelo Observatório de Análise Política em Saúde, apontou uma tendência crescente de judicialização nas questões relacionadas ao direito à saúde, tanto no SUS, em especial no fornecimento de medicamentos e tratamento médico-hospitalar, quanto no Sistema de Saúde Suplementar, com foco nos planos de saúde. Quais os desafios de lidar com o crescimento do fenômeno da judicialização em um cenário de contingenciamento de recursos para a saúde?

 

Rogério Queiroz: Penso que temos perdido uma grande oportunidade nos julgamentos que aconteceram também no Supremo Tribunal Federal anteontem [22 de maio] e ontem [23 de maio]. Ontem o Supremo ratificou a solidariedade entre os entes e manteve a possibilidade de se pleitear tratamentos e medicamentos não incorporados ao Sistema Único de Saúde. Mais do que isso, no dia anterior, em relação aos medicamentos não registrados na Anvisa, ele admitiu que o registro de um medicamento em uma agência internacional congênere à Anvisa fosse suficiente para permitir o deferimento de um pedido judicial desse medicamento. Para mim, isso é uma maneira de apequenar o Sistema Único de Saúde através de suas agências reguladoras, ao afirmar que a nossa soberania através da manifestação desse mecanismo de Vigilância Sanitária poderia ser dispensável através da via judicial.

 

Eu sou favorável que os mecanismos administrativos existentes – não apenas em termos de Vigilância, como também a própria Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS [Conitec], que tem competência legal e técnica para avaliar a incorporação – sejam preservados. E, acima de tudo, nós precisamos fortalecer as instituições, claro que preservando a sua autonomia e sua independência. Se são essas duas (uma é Agência e outro é um organismo), se elas pertencem ao Sistema Único de Saúde de forma a garantir o acesso através das políticas públicas – e no artigo 196 fala que é direito de todos e dever do Estado, mas condiciona a existência dessas políticas para se ter o direito – deve prevalecer essa estrutura administrativa. Ela é capacitada, é técnica e isenta para edificação desses pleitos.

 

Quando nós transferimos para o Poder Judiciário uma avaliação, seja no plano individual, seja no plano coletivo, estamos cometendo a este poder, que não está preparado em matéria de Direito Sanitário, não está preparado muito menos em matéria de saúde em geral, a autoridade de avaliar decisões que são meramente técnicas. Mais do que isso, abre-se margem para fraude; abre-se margem para incorporações enviesadas através de mecanismos que não são legítimos; abre-se margem para que a própria indústria veja no Poder Judiciário, com a atuação do Ministério Público, na Defensoria ou na advocacia privada, uma porta de entrada do Sistema Único de Saúde, que na realidade está contribuindo para a sua corrosão. Isso não deveria ser admitido jamais.

 

Sonho ainda com o dia em que a Conitec tenha uma atuação semelhante a do NICE [The National Institute for Health and Care Excellence] para o sistema de saúde britânico [National Health Service – NHS], com absoluta independência, inclusive reconhecida pelo Judiciário de lá. Recentemente houve uma decisão do NICE de incorporar o Bevacizumab ao invés do Ranibizumabe, essa decisão foi questionada na Justiça da Inglaterra e o Judiciário deu o caso ao NICE, julgou ação improcedente, dando ganho de causa ao mecanismo britânico de incorporação de tecnologia para o sistema britânico de saúde. O nosso sonho é que isso acontecesse aqui no Brasil, que se garantisse esse instrumento de afirmação de direitos que é a Conitec, preservando-a da influência da indústria, do Judiciário ou, até mesmo, de tentativas por vias oblíquas de incorporar medicamentos.

 

OAPS: Você acredita que a visão que foi aprovada no STF, de priorização desse julgamento dentro do Judiciário, é predominante na discussão sobre a judicialização da saúde no Judiciário?

 

Rogério Queiroz: Nós temos uma formação absolutamente precária em Direito Sanitário em todo o país. As academias de direito não têm a cadeira de Direito Sanitário na graduação, nenhuma escola de direito tem Direito Sanitário como matéria obrigatória na graduação, é optativa ou só se vê em pós-graduação. Para não dizer nenhuma, existe uma escola de graduação em Direito que tem, a Escola Superior do Ministério Público do Rio Grande Sul, a única em todo o país, que seja do meu conhecimento. Isso traz consequências terríveis para o Sistema Único de Saúde, como nós estamos vendo. A decisão de ontem [23 de maio], especialmente, sobre a solidariedade entre os entes, perpetua a possibilidade de fraudes através do Sistema Único de Saúde.

 

O primeiríssimo caso que chegou ao Supremo Tribunal Federal foi um pedido de transplante de mioblastos, que seria feito no Estados Unidos, custeado pelo Sistema Único de Saúde, em 1997. Cinco anos depois, o próprio Conselho Federal de Medicina proibiu o transplante de mioblastos por ser altamente prejudicial ao paciente, um procedimento altamente doloroso. E se constatou que esse caso específico, através desse profissional que realizava o procedimento nos Estados Unidos, era uma grande fraude e esse profissional foi preso. Portanto, na sua gênese, a judicialização já foi com vistas a fraudar o Sistema Único de Saúde. Isso é um sinal de alerta que todos nós deveríamos levar em consideração. E, mais uma vez, nós precisamos privilegiar os mecanismos institucionais e não deixar que profissionais do Direito substituam técnicos que conhecem o assunto.

 

OAPS: Em 2018, o então candidato à presidência Jair Bolsonaro, durante a XXI Marcha a Brasília em Defesa dos Municípios, defendeu o enfraquecimento do MP para que “os prefeitos governem com tranquilidade”. O que significa fragilizar o MP e de que forma isso afeta os freios e contrapesos necessários em uma sociedade democrática?

 

Rogério Queiroz: Várias foram as tentativas, tanto de ‘modernizar o Ministério Público’ quanto de enfraquecer o Ministério Público. Alguns tentam atingir a instituição na face do combate à criminalidade, outros tentam atingir a instituição quando ela atua no combate à improbidade administrativa e ainda há aqueles que entendem que o Ministério Público termina penetrando uma esfera de decisão administrativa, especialmente na defesa dos direitos fundamentais. Certamente, o Ministério Público brasileiro tem um desenho que não encontra um par em nenhum lugar do mundo. Mas cada país tem sua história e nós sabemos qual foi o nascimento desse Ministério Público, com esse perfil, que é justamente a redemocratização do país e a necessidade de se ter uma instituição com essa finalidade.

 

Também temos diversos perfis, tanto ideológicos quanto de atuação, dos membros do Ministério Público, há quem diga que há muitos ministérios públicos dentro do Ministério Público. O fato é que, desde sempre, o Ministério Público vem sendo alvo, como citei anteriormente, de medidas tendentes a alterar seu perfil. Como isso afeta? Se esse objetivo de se modificar o perfil de atuação do Ministério Público é para impedir qualquer tipo de controle, certamente vai afetar os freios e contrapesos, mas vai além. Quando nós alteramos uma estrutura institucional que foi concebida dentro do processo de redesenho democrático do Brasil, eventualmente o Ministério Público pode deixar uma determinada atribuição que lhe foi conferida pelo legislador constituinte, mas não pode ficar um vazio, isso que é fundamental. Não como um pensamento de se preservar o poder para o Ministério Público, mas pela engenharia social que encerra esse redesenho feito pelo legislador constituinte.

 

Se ficar o vazio, abre-se a possibilidade de nós termos qualquer tipo de descompasso no sistema de freios e contrapesos, mas eventualmente essa atribuição pode ir para uma outra instituição. Sendo uma instituição independente, uma instituição que tenha garantia de independência, porque isso também foi conferido ao Ministério Público com essa finalidade, nós podemos ter um reequilíbrio, mas nós sabemos que não são essas as intenções quando se fala em modificar as atribuições do Ministério Público.

 

OAPS: Como vocês têm se articulado nacionalmente para este enfrentamento, saindo do âmbito individual e pensando enquanto força coletiva? No caso da saúde, a Ampasa - Associação Nacional do Ministério Público de Defesa da Saúde seria uma referência nesse sentido?

 

Rogério Queiroz: A Ampasa certamente atua na defesa do Sistema Único de Saúde. É uma associação privada criada por membros do Ministério Público com o objetivo de atuar naquilo que as nossas atribuições não permitiam. Por exemplo, eu não posso ingressar com ação direta de inconstitucionalidade, a Ampasa pode peticionar diretamente no Supremo Tribunal Federal por se tratar de uma ação nacional de membros do Ministério Público.

 

Nós temos outros organismos que foram criados, por exemplo, a Comissão Permanente de Defesa da Saúde [Copeds] do Grupo Nacional de Direitos Humanos do Colégio Nacional de Procuradores. Portanto, o Colégio de Procuradores Gerais de Justiça dos Estados e da União criar esse grupo nacional de Direitos Humanos, e dentro dele uma Comissão para cuidar especificamente da saúde, é a sinalização de que as nossas chefias institucionais também estão preocupadas com esse cenário e com a preservação dos direitos fundamentais. São sete comissões, dentre elas Direitos Humanos em sentido de estrito senso, Saúde, Infância e Juventude, Meio Ambiente, dentre outras. Nós também temos, através das nossas associações nacionais, a Conamp (Associação Nacional dos Membros do Ministério Público) constantemente em contato com os parlamentares e acompanhando as alterações que são feitas.

 

Mas dentro desse cenário, tanto a Ampasa quanto a Copeds, e aqui já puxando novamente para a área de saúde, temos tentado implantar uma cultura de tutela jurisdicional apenas naquilo que for estruturante para o Sistema Único de Saúde. É claro que fica por vezes complicado negar o que o texto da Constituição expressamente diz, que o Ministério Público deve tutelar pelos direitos individuais indisponíveis e saúde é um deles, mas nós temos trabalhado no sentido de fazer ver ao colega com atribuição na área de saúde que uma demanda que chegue para um medicamento da atenção primária através de um indivíduo é uma sinalização de que está faltando para todos e que ele não deve atuar apenas para atender uma pessoa, ele é convocacionado pela tutela coletiva, acima de tudo deve entender que aquilo funciona como evento sentinela para demonstrar que há uma falha sistêmica.

 

E nessa atuação o Ministério Público contribui para a preservação do Sistema Único de Saúde, para a preservação das políticas públicas. O Ministério Público, mais do que nunca, tem que entender que o papel dele é preservar o Sistema Único de Saúde nas políticas públicas, tal qual as políticas públicas foram concebidas. Do contrário, vira uma espécie de conflito multitudinário com vários interesses e nenhum tipo de ordenamento.

 

OAPS: Ao receber a Comenda 2 de Julho, em novembro do ano passado, na Assembleia Legislativa da Bahia, você falou sobre a importância de seguir em frente com “gentileza, que alimenta o diálogo, diálogo que acalenta a empatia, que permite ver o mundo com o olhar do próximo”. Como o diálogo pode ser um aliado no enfrentamento de problemas como a propagação de fake news, o acirramento das diferenças e recentes medidas governamentais que contrariam perspectivas democráticas?

 

Rogério Queiroz: O Ministério Público tem a sua face repressiva e a de construção de política pública. Se eu tenho os mesmos propósitos e tenho, acima de tudo, os mesmos valores das pessoas com as quais eu devo interagir para trabalhar na construção de política pública, o diálogo é a única arma necessária. Eu identifico em gestores, em técnicos, em profissionais de saúde, em operadores do direito que buscam a preservação do Sistema Único de Saúde tanto esses valores quanto esses propósitos harmônicos com a atuação do Ministério Público. E, mais uma vez, a atuação judiciária propriamente dita não vai trazer resultado, por conta da complexidade do problema e da limitação do processo civil a que eu já fiz referência. Portanto, é o Ministério Público deixando uma posição que lhe é confortável, de simplesmente peticionar e esperar que o Judiciário faça qualquer tipo de manifestação sobre aquela petição, e entrando no campo da política negociada. Se o gestor não consegue implementar determinada política, que ele diga abertamente ‘Eu não consigo implementar essa política pelo motivo a, b ou c’ e o Ministério Público vai trabalhar como catalisador de soluções para aqueles pontos que foram apresentados. Uma vez mais eu destaco, desde que haja harmonia de valores e de propósitos.

 

É claro que nada disso exclui a face do Ministério Público de atuação repressiva. Quando os valores não são uniformes com o que nós pensamos institucionalmente que sejam os valores necessários à preservação e ao fortalecimento dos direitos fundamentais, nós temos que invocar a parte repressiva. Nós não podemos abrir mão, sob o manto de olhar as instituições, organismos e pessoas que orbitam a atividade do Ministério Público, do olhar repressivo quando necessário, mas sempre imaginando que isso deva ser a última ratio, apenas quando não for possível a construção de soluções negociadas.

 

Empiricamente nós constatamos isso ao longo dos anos, a complexidade das demandas para implementação de direitos fundamentais tem aumentado significativamente. Imagina a complexidade de se equacionar a resolutividade da atenção primária à saúde em todo o estado da Bahia. Nós temos 417 municípios, um número muito maior de equipes de saúde da família e unidades básicas de saúde, profissionais de saúde de diversas categorias, cada um com sua demanda. Temos deficiência no fornecimento de medicamentos, os processos de trabalho...nenhuma ação judicial vai conseguir resolver esse problema. Esse problema necessariamente tem que tirar o Ministério Público da sua zona de conforto de simplesmente peticionar e esperar que o Judiciário dê alguma liminar que não vai ser cumprida e quando for cumprida não vai atingir o problema como um todo. E trazer os membros do Ministério Público para a discussão no campo político. Novamente, não o político-partidário, mas o político no sentido platônico.

 

OAPS: Você pode elencar dois direitos ou questões protegidas e defendidas pelo Ministério Público cuja atuação esteja sendo mais intensa ultimamente?

 

Rogério Queiroz: Desde que eu entrei no Ministério Público, me senti vocacionado à tutela dos direitos fundamentais. Mais do que nunca, a defesa da mulher tem se destacado. Para nossa surpresa, aproximadamente 30% dos inquéritos policiais que chegam no Ministério Público decorrem de violência contra a mulher. Isso nos surpreendeu, foi somente depois que instalamos um sistema de Business Intelligence que identificamos esse volume absurdo de violência contra a mulher. E as promotoras que têm atuado na área de combate à violência doméstica e familiar têm realizado um trabalho extraordinário, digno de louvor.

 

Da mesma forma, tem nos surpreendido violência contra a criança, inclusive violência sexual dentro de casa, que é um viés da violência contra a mulher. Portanto, é inegável que o Ministério Público tem que estar atento à preservação e ao fortalecimento dos direitos da mulher, mais do que nunca nos dias atuais.

 

Clique aqui para ler a entrevista em formato PDF.



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